國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)田園綜合體試點(diǎn)包括河北、山西、福建、山東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西10個(gè)省份。在建設(shè)方案中，各地區(qū)都體現(xiàn)了生產(chǎn)、生活、和生態(tài)同步發(fā)展，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)整合的建設(shè)目標(biāo)，由于資源稟賦和基礎(chǔ)條件差異，各地區(qū)建設(shè)側(cè)重點(diǎn)有所調(diào)整，建設(shè)內(nèi)容依據(jù)功能性可以劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)加工、文旅休閑、生活居住和綜合服務(wù)五個(gè)部分。
01
田園綜合體的國家政策闡述
2017年2月，田園綜合體作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點(diǎn)措施被寫進(jìn)中央1號(hào)文件，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范工作。財(cái)政部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室相繼下發(fā)三個(gè)開展田園綜合體試點(diǎn)工作的文件，指導(dǎo)全國開展田園綜合體建設(shè)。
2017年5月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容、立項(xiàng)條件及扶持政策，確定18個(gè)省份開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展階段性需要，遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)、環(huán)境風(fēng)貌建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”、農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑。
1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)
田園綜合體建設(shè)以保護(hù)耕地為前提，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)是田園綜合體的核心區(qū)域。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)主要任務(wù)是保障基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，同時(shí)兼具農(nóng)業(yè)觀光、特色農(nóng)產(chǎn)品旅游多重功能，為綜合體可持續(xù)發(fā)展和運(yùn)行提供產(chǎn)業(yè)支撐和發(fā)展動(dòng)力。由于地理位置、種植經(jīng)驗(yàn)不同，各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)差異明顯，如云南保山以糧食生產(chǎn)為主、特色農(nóng)產(chǎn)品為輔，而海南?？谟捎诘乩砦恢秒x城市較近，主要生產(chǎn)蔬菜、水果。河北遷西是安梨、李子等水果主產(chǎn)區(qū)，福建武夷山氣候條件及品牌宣傳適宜生產(chǎn)茶葉。因此需根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，建設(shè)符合當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。主要資金來源為中央和地方財(cái)政資金及以部分社會(huì)資本。
2.產(chǎn)業(yè)加工區(qū)
以當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品商品化處理、加工、倉儲(chǔ)、冷鏈物流為主，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和市場需求，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化、增值增效。主要參與主體為農(nóng)戶、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)。產(chǎn)業(yè)加工區(qū)為游客和消費(fèi)者提供了解當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品分揀、清洗、包裝、加工全過程的平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)品銷售，是實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合的關(guān)鍵功能區(qū)。產(chǎn)業(yè)加工區(qū)主要投資主體是金融和社會(huì)資本，財(cái)政資金在其中起鼓勵(lì)引導(dǎo)投資的作用。
3.文旅休閑區(qū)
以當(dāng)?shù)氐乩硖厣?、傳統(tǒng)文明、農(nóng)村田園生態(tài)風(fēng)光為基礎(chǔ)，開發(fā)特色主題觀光區(qū)域，以田園風(fēng)光和生態(tài)宜居為重點(diǎn)，滿足城鄉(xiāng)居民休閑觀光、農(nóng)事體驗(yàn)需求提供場所，是增強(qiáng)綜合體吸引力重要途徑。文旅休閑區(qū)的主要資金來源是社會(huì)資金，以及部分地區(qū)整合的財(cái)政資金。
4.生活居住區(qū)
生活居住區(qū)的建設(shè)是以當(dāng)?shù)亟ㄖL(fēng)格為基準(zhǔn)，在農(nóng)村原有居住區(qū)基礎(chǔ)之上，開展村莊綠化、亮化、美化等建設(shè)。滿足城鄉(xiāng)居民各種生活及休閑需求，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人以及外來休閑旅游者提供生活便捷、景色優(yōu)美的生活環(huán)境。主要投資主體是各地區(qū)美麗鄉(xiāng)村、現(xiàn)代農(nóng)莊等整合資金及部分社會(huì)資本。
5.綜合服務(wù)區(qū)
保障田園綜合體各功能區(qū)正常運(yùn)行，為綜合體可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)和支撐，包括服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的金融、技術(shù)、電商等，也包括服務(wù)居民生活領(lǐng)域的醫(yī)療、教育、商業(yè)、培訓(xùn)等內(nèi)容。綜合服務(wù)區(qū)的資金來源于地方整合資金及社會(huì)資本。
綜合來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和文旅休閑是各地區(qū)田園綜合體建設(shè)的重點(diǎn)，而農(nóng)產(chǎn)品加工、產(chǎn)業(yè)鏈條延深是田園綜合體相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，一些地區(qū)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)加工整合到一起，投入資金主要用于生產(chǎn)基地建設(shè)，但加工業(yè)發(fā)展正是田園綜合體提高農(nóng)業(yè)附加值、實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)整合的主要途徑。田園綜合體在建設(shè)時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌安排建設(shè)資金，五大建設(shè)內(nèi)容應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)綜合的概念，利用農(nóng)業(yè)的多功能性，建設(shè)農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
二、田園綜合體融資模式
目前，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)化建設(shè)還沒有形成固定投融資模式?，F(xiàn)有投融資主體主要由中央、財(cái)政、地方、銀行、外資、民資等組織構(gòu)成。由于田園綜合體各試點(diǎn)投資額差異很大，田園綜合體的建設(shè)規(guī)模及融資模式不盡相同，依據(jù)投資金額，可以將綜合體劃分為大規(guī)模田園綜合體、中等規(guī)模田園綜合體和小規(guī)模田園綜合體，對(duì)不同規(guī)模田園綜合體資金統(tǒng)籌及融資模式分別進(jìn)行探討。
1.大規(guī)模田園綜合體融資模式
投資額在20億以上，以云南、陜西、四川為例，相對(duì)而言，大規(guī)模田園綜合體融資渠道較多，已基本形成財(cái)政、銀行信貸、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)、私人等多元化融資模式。建立起一套相對(duì)完整的田園綜合體融資機(jī)制。社會(huì)資金和金融資金占69%～93%，云南、陜西和四川財(cái)政資金占投資額的7%、21%和30%。融資模式主要有建立田園綜合體試點(diǎn)建設(shè)專項(xiàng)資金、設(shè)立農(nóng)業(yè)投資公司、利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、引入PPP融資模式等。
陜西銅川田園綜合體項(xiàng)目區(qū)引入PPP融資模式，采用BOT+BOO的運(yùn)作模式，由耀州區(qū)人民政府授權(quán)耀州區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)或競爭性磋商等程序，選擇一家具有較強(qiáng)資金實(shí)力、園區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)社會(huì)資本共同合資組建項(xiàng)目公司(SPV)，通過銀行貸款等方式進(jìn)行融資。項(xiàng)目公司在取得政府許可批準(zhǔn)的前提下，依運(yùn)營權(quán)而享有的收益權(quán)向提供融資的合法債權(quán)人按程序依法提供質(zhì)押擔(dān)保，所融資金全部用于本項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營。SPV公司主要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和管理服務(wù)中心建設(shè)項(xiàng)目的融資，融資總額達(dá)4743.8萬元。項(xiàng)目區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)投資公司，對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中管理，以股利分紅或利息收入，吸納項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金，實(shí)行統(tǒng)一投資、借貸。共吸納農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社資金13269萬元進(jìn)行優(yōu)特果品標(biāo)準(zhǔn)化種植區(qū)建設(shè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)184856萬元進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工物流區(qū)、田園小鎮(zhèn)示范區(qū)和文旅休閑板塊建設(shè)。
四川都江堰田園綜合體借助都江堰市政府成立“都江堰市獼猴桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，將20000萬元用于獼猴桃加工廠和冷庫物流中心建設(shè)。同時(shí)采用PPP模式引入的投資企業(yè)投資31500萬元建設(shè)水廠，利用都江堰市政府?dāng)M設(shè)立的田園綜合體發(fā)展專項(xiàng)資金，采取直接補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息等多種方式支持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)旅體驗(yàn)項(xiàng)目招商引資，共籌資金114683萬元。
2.中等規(guī)模田園綜合體融資模式
投資額在10～20億之間，以廣西、河北、海南、重慶為例。中等規(guī)模田園綜合體社會(huì)資金占50%～80%之間，資金體量較大，除中央財(cái)政及地方配套資金外，主要資金來源是整合其它財(cái)政資金和社會(huì)資本。融資結(jié)合了PPP模式、眾籌模式、股權(quán)融資模式等。
海南?？谔飯@綜合體項(xiàng)目社會(huì)資金籌措途徑有包括由國企海口市菜籃子集團(tuán)流動(dòng)資金作為啟動(dòng)資金，并由其牽頭，引入合作企業(yè)注資，融資額為9225萬元，主要建設(shè)農(nóng)業(yè)種植基地、共享農(nóng)莊、農(nóng)產(chǎn)品加工及配送中心、配套服務(wù)等項(xiàng)目。通過PPP模式融資52344萬元用來建設(shè)農(nóng)業(yè)種植基地、美麗鄉(xiāng)村等項(xiàng)目。運(yùn)用股權(quán)融資方式獲得16150萬元建設(shè)綜合服務(wù)區(qū)，運(yùn)用專項(xiàng)扶持資金+企業(yè)+合作社共籌模式獲得資金3000萬元建設(shè)共享農(nóng)莊。
3.小規(guī)模田園綜合體融資模式
投資額在10億以下，以福建、山東、山西為例。小規(guī)模田園綜合體投資規(guī)模總量相對(duì)較小，金融資本和社會(huì)資本引入量較小。相對(duì)其它田園綜合體而言，山西田園綜合體投資主體主要為政府財(cái)政資金，比例達(dá)71%，社會(huì)資本占29%。小規(guī)模田園綜合體建設(shè)時(shí)應(yīng)注意打破田園綜合體融資模式存在的短板，充分利用多方融資渠道，共同打造田園綜合體。
福建武夷山田園綜合體建設(shè)鼓勵(lì)武夷山市農(nóng)商行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)加大金融支持田園綜合體建設(shè)力度，引入亞洲開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款5700萬元用于建設(shè)文旅休閑體驗(yàn)項(xiàng)目。利用武夷山市企業(yè)投融資平臺(tái)，對(duì)投資額大、收益期長、公益性強(qiáng)的綜合體項(xiàng)目，采取PPP等形式與社會(huì)資本合作，參與項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)作管理。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)企業(yè)資產(chǎn)抵押按揭貸成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金，對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和文創(chuàng)旅游項(xiàng)目，推行資產(chǎn)抵押按揭貸試點(diǎn)工作。同時(shí)建立財(cái)政專項(xiàng)資金，存放于武夷山農(nóng)商銀行、華興小額貸款等銀行，用于配套武夷山市田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目中返鄉(xiāng)大學(xué)生、村級(jí)組織壯大、農(nóng)民專業(yè)組織及新型農(nóng)民組織增收、精準(zhǔn)扶貧和外引人才方面。
綜合來看，大規(guī)模的田園綜合體投資金額十分巨大，主要建設(shè)地點(diǎn)是一些已經(jīng)有很強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)，這些綜合體建設(shè)中財(cái)政資金所占份額較小，社會(huì)資本和金融資本是建設(shè)田園綜合體的主要力量。但是社會(huì)資本以盈利為目的，其主要投資區(qū)域是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、文旅休閑產(chǎn)業(yè)和綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)，容易對(duì)當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶的利益產(chǎn)生擠出效應(yīng)，因此在在融資時(shí)應(yīng)注意建立企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，防止當(dāng)?shù)丶w資產(chǎn)被外來工商資本控制。由于很多地區(qū)融資能力有限，未來在建設(shè)田園綜合體時(shí)，廣西、河北、福建、山東等中等規(guī)模和小規(guī)模田園綜合體是借鑒的重點(diǎn)。小規(guī)模田園綜合體應(yīng)注意發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)金融資本及社會(huì)資本的引導(dǎo)作用，促進(jìn)融資渠道、融資模式多元化發(fā)展。
不論哪種規(guī)模的田園綜合體，建設(shè)時(shí)應(yīng)注意項(xiàng)目政府投資與企業(yè)投資的比例，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，政府投資與企業(yè)投資比重在3∶7或4∶6的比例為佳，本地企業(yè)投資和外來投資企業(yè)投資比例也應(yīng)以6∶4或7∶3的比例較為合理。政府投資比例以及本地企業(yè)投資比例過低可能導(dǎo)致田園綜合體建設(shè)過于依賴工商資本或外來資本，當(dāng)?shù)丶w組織及農(nóng)民的利益受到壓制，而政府投資比例高則表明當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、合作社等新型經(jīng)營主體沒有調(diào)動(dòng)起來。
三、田園綜合體項(xiàng)目介紹——七彩曹山田園綜合體
2018年，七彩曹山田園綜合體成功入選財(cái)政部在江蘇省的唯一試點(diǎn)項(xiàng)目，被評(píng)為溧陽市2018年度重大貢獻(xiàn)獎(jiǎng)。目前，七彩曹山田園綜合體項(xiàng)目正在如火如荼地進(jìn)行當(dāng)中，其將通過3年建設(shè)，打造田園綜合體與鄉(xiāng)村振興示范區(qū)相結(jié)合的“園區(qū)合一”樣板，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)。
七彩曹山田園綜合體建設(shè)位于江蘇溧陽市上興鎮(zhèn)曹山度假區(qū)南部，距離南京祿口機(jī)場、溧陽市區(qū)均僅35公里，距寧杭高速上興道口和寧杭高鐵瓦屋山站均在20分鐘車程內(nèi)，區(qū)位優(yōu)勢明顯。項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃面積8平方公里，約1.2萬畝，區(qū)域內(nèi)有13個(gè)自然村落，其中龍峰村為項(xiàng)目建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，規(guī)范項(xiàng)目內(nèi)有3個(gè)龍頭企業(yè)：紫竹林生態(tài)園、日日春農(nóng)業(yè)園和白露山生態(tài)園。項(xiàng)目地塊大部分位于瓦屋山曹山森林公園內(nèi)，自然生態(tài)條件較好。區(qū)域內(nèi)主要作物有藍(lán)莓、楊梅、黑莓、白茶、苗木、草莓、大棚農(nóng)業(yè)等，耕作面積達(dá)到3.7平方公里，合計(jì)5610畝。其中，藍(lán)莓、楊梅、白茶、黑莓等特色經(jīng)濟(jì)作物的耕種面積達(dá)到1175畝，大棚葡萄、草莓等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)約240畝。
七彩曹山田園綜合體項(xiàng)目總投資約7.8億元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類投資占86%。財(cái)政連續(xù)3年每年補(bǔ)助3500萬元，其中，中央財(cái)政2500萬元、省財(cái)政1000萬元。同時(shí)，為了確保財(cái)政資金的安全有效使用，委托溧陽蘇南會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)2018-2020年3年的資金使用實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施和資金管理的跟蹤問效和綜合分析評(píng)價(jià)，建立激勵(lì)約束機(jī)制。
為了使七彩曹山田園綜合體成功打造江蘇省“田園綜合體樣板”，溧陽市建立健全財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)、上興鎮(zhèn)政府、發(fā)改、住建等有關(guān)部門相互支持配合的工作機(jī)制，搭建田園綜合體基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)政策平臺(tái)，因地制宜選擇田園綜合體建設(shè)模式，建立運(yùn)行順暢的建設(shè)管理機(jī)制，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
02
田園綜合體的用地政策及拿地途徑
田園綜合體作為休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設(shè)用地密不可分，也是很多建設(shè)者們的關(guān)注焦點(diǎn)，可以說，解決土地問題是建設(shè)田園綜合體成功的關(guān)鍵。
（一）集體建設(shè)用地的有償獲得與合作開發(fā)
2017年一號(hào)文件指出——支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益,集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體,通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。
1、通過村莊整治、宅基地整理建設(shè)用地→開發(fā)主體可認(rèn)股、聯(lián)營
2017年一號(hào)文件中提到，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。
根據(jù)發(fā)改綜合〔2018〕1465號(hào)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法使用自有建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個(gè)人共同參與鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2、通過年度新增建設(shè)用地指標(biāo)→開發(fā)主體積極爭取/獲取新指標(biāo)
中央一號(hào)文件專門強(qiáng)調(diào)提出，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地。完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。
3、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市→開發(fā)主體通過有償獲得集體建設(shè)用的使用權(quán)（15個(gè)改革試點(diǎn)）
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括工礦倉儲(chǔ)用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三塊地”進(jìn)入試點(diǎn)階段，提出在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權(quán)通過有償方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營（商品住宅以外）。
對(duì)于具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件的用地，可就地直接入市；對(duì)于零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與集體建設(shè)用地增減掛鉤政策，先復(fù)墾后再異地調(diào)整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲(chǔ)、商服、旅游等經(jīng)營性用途。
4、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地——開發(fā)主體通過特定轉(zhuǎn)讓獲得集體建設(shè)用地
《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
說明符合特定條件（破產(chǎn)、兼并等情形）的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移，也就是轉(zhuǎn)讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動(dòng)辦理變更登記手續(xù)。
5、嘗試未利用地——充分利用四荒地的建設(shè)條件申報(bào)建設(shè)用地
近幾年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）成為市場爭取利用的對(duì)象?！蛾P(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》鼓勵(lì)利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)?！蛾P(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目。
國家建設(shè)項(xiàng)目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計(jì)劃指標(biāo)，不繳納新增費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。但需要向規(guī)劃和土地管理（省主要負(fù)責(zé)）部門申請(qǐng)報(bào)批。
6、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用→開發(fā)主體通過與集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來獲得建設(shè)用地指標(biāo)
《土地管理法》第四十三條中明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地（包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地）；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
7、產(chǎn)業(yè)用地指引——開發(fā)主體通過休閑功能開發(fā)獲取部分建設(shè)用地
自然資源部2019年版《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》明確了產(chǎn)業(yè)用地政策的適用情形和具體政策依據(jù)。根據(jù)國務(wù)院及相關(guān)部門政策規(guī)定，符合下列情形的產(chǎn)業(yè)用地，可以使用集體建設(shè)用地：
在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、入股、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗(yàn)活動(dòng)場所、改造建設(shè)鄉(xiāng)村旅游接待和活動(dòng)場所。
土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務(wù)區(qū)、車輛設(shè)備維修及醫(yī)療服務(wù)保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)等功能區(qū)可與農(nóng)村公益事業(yè)合并實(shí)施，依法使用集體建設(shè)用地。
（二）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營使用
1、結(jié)合農(nóng)用地土地整治（整理、復(fù)墾等）安排用地——開發(fā)主體可直接獲得用地調(diào)整
項(xiàng)目范圍內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整，土地整治規(guī)劃方案中包含整治后的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和各類項(xiàng)目用地調(diào)整（地類調(diào)整和供地安排）。土地整治實(shí)施規(guī)劃批準(zhǔn)后，可直接為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)原用地單位辦理整治后的用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。安排原用地者用地后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)依法辦理供地手續(xù)。
2、土地確權(quán)結(jié)構(gòu)下后，通過創(chuàng)新農(nóng)民經(jīng)營權(quán)入股形式——開發(fā)主體通過認(rèn)股、流轉(zhuǎn)獲取經(jīng)營權(quán)
2018年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。文件提出明確土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重點(diǎn)任務(wù)，包括創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)入股的實(shí)現(xiàn)形式、完善土地股份組織運(yùn)行機(jī)制、探索土地經(jīng)營權(quán)入股風(fēng)險(xiǎn)防范措施。土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是深化農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要舉措，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要途徑。
2016年10月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置格局，指出承包農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地。
3、土地經(jīng)營權(quán)放活——開發(fā)主體通過經(jīng)營流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地
（集體所有，農(nóng)戶承包，經(jīng)營放活）農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。
在“三權(quán)分置”框架下，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權(quán)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有按照承包合同約定合理利用土地的義務(wù)。
4、通過設(shè)施農(nóng)用地政策——開發(fā)主體獲得附屬設(shè)施、配套設(shè)施用地
根據(jù)《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā){2010}155號(hào))之規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地是指農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。具體分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。
設(shè)施農(nóng)用地直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其性質(zhì)不同于農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地，按農(nóng)用地管理。興建農(nóng)業(yè)設(shè)施的，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議。涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)先行依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。
興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計(jì)入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。
農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地?zé)o需向規(guī)劃部門申請(qǐng)頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，也不用辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。由經(jīng)營者提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)，縣級(jí)政府審核同意。
注意！設(shè)施農(nóng)用地不包括以下用地：以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地。
03
田園綜合體用地要堅(jiān)持4個(gè)不允許
基本農(nóng)田——五不準(zhǔn)
不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，減少基本農(nóng)田面積；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準(zhǔn)在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽飼養(yǎng)，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。
集體農(nóng)用地——不準(zhǔn)用于非農(nóng)建設(shè)
農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)是不允許的（法律規(guī)定的除外）。
集體建設(shè)用地——不得超越土地利用規(guī)劃
休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設(shè)使用指標(biāo)，以滿足田園綜合體對(duì)建設(shè)用地的要求。
集體建設(shè)用地——嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所
2017年1號(hào)文件明確提出，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所，注意保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
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